Γράφει ο Δημήτριος Κοτσώνης
Πολιτικός μηχανικός, Διπλωματούχος ΕΜΠ
Στην Ελλάδα έχει πλέον αποδειχθεί, με αδιάσειστα εμπειρικά δεδομένα, ότι η Δημόσια Διοίκηση πάσχει δομικά. Οι συνέπειες της παθογένειας αυτής είναι βαρύτατες για τη λειτουργία του κράτους, την οικονομία και τη δημοκρατία.
Η βασική αιτία δεν είναι η ανεπάρκεια των νόμων, αλλά οι μεθοδεύσεις στελεχών της Διοίκησης, τα οποία, διαχρονικά, διαμορφώνουν τη νομοθεσία κατά τρόπο ώστε:
– να μη δεσμεύονται ουσιαστικά από σαφείς κανόνες,
– να αποφεύγουν προσωπική ευθύνη,
– και ταυτόχρονα να διευρύνουν συνεχώς τη συμμετοχή τους στη λήψη αποφάσεων, εγκρίσεων και ελέγχων.
Με τον τρόπο αυτόν, προστίθενται διαρκώς διοικητικά στάδια, γνωμοδοτήσεις και εγκρίσεις, στα οποία εμπλέκονται υπάλληλοι που ούτε προβλέπεται ούτε δικαιολογείται να συμμετέχουν. Το αποτέλεσμα είναι η αποσάθρωση της πολιτικής ευθύνης και η μετατροπή της Διοίκησης σε αυτόνομο κέντρο εξουσίας.
Το παράδειγμα των οικοδομικών αδειών
Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί ο έλεγχος των μελετών για την έκδοση οικοδομικής άδειας.
Ο αρχικός σκοπός του ελέγχου ήταν απολύτως θεμιτός: να διασφαλιστεί ότι το κτήριο που ανεγείρεται σε συγκεκριμένο οικόπεδο δεν παραβιάζει τους όρους δόμησης της περιοχής και δεν επιβαρύνει το κοινωνικό σύνολο.
Στη συνέχεια προστέθηκε:
– ένας στοιχειώδης έλεγχος της αντοχής του κτηρίου,
– ο έλεγχος ορισμένων βασικών κατασκευαστικών στοιχείων,
– και ένας απλός έλεγχος των φορολογικών επιβαρύνσεων.
Ωστόσο, σταδιακά, οι έλεγχοι αυτοί μετατράπηκαν σε εξαντλητικό μικροέλεγχο κάθε επιμέρους στοιχείου της οικοδομής, χωρίς ουσιαστική κοινωνική αναγκαιότητα. Παράλληλα, ο υπολογισμός των φορολογικών ποσών κατέστη σκόπιμα πολύπλοκος, ασαφής και παγιδευμένος, απαιτώντας:
– εξειδικευμένα εγχειρίδια εκατοντάδων σελίδων,
– ειδικό λογισμικό,
– και συνεχή «ερμηνεία» από τους ίδιους τους ελεγκτές.
Το αποτέλεσμα ήταν η θεσμική εξάρτηση των διπλωματούχων μηχανικών από διοικητικούς υπαλλήλους χαμηλότερης τυπικής κατάρτισης και, σε πολλές περιπτώσεις, η ανάπτυξη φαινομένων χρηματισμού, είτε άμεσα είτε έμμεσα, ακόμη και μέσω της σύνταξης μελετών από τους ίδιους τους ελεγκτές.
Η πολιτική αντίδραση και το θεσμικό λάθος
Απέναντι σε αυτή την κατάσταση, υπουργός προχώρησε στην κατάργηση των ελέγχων αυτών, μεταφέροντας την ευθύνη της ορθότητας των μελετών στους μηχανικούς.
Η απόφαση αυτή, ως πολιτική πράξη, είχε σαφή στόχο την καταπολέμηση της διαφθοράς.
Όμως οι εισηγητές της δεν μερίμνησαν για το αυτονόητο: ότι δεν έπρεπε να καταργηθεί ο έλεγχος των στοιχείων που αφορούν άμεσα το κοινωνικό σύνολο, δηλαδή:
– το μέγεθος του κτηρίου,
– το ύψος,
– την κάλυψη,
– τον ακάλυπτο χώρο.
Χρόνια αργότερα, οι ίδιοι διοικητικοί μηχανισμοί που προκάλεσαν το πρόβλημα, εμφανίζονται να καταγγέλλουν ότι «οι άδειες εκδίδονται με παρανομίες» και ζητούν επαναφορά των ελέγχων που οι ίδιοι είχαν καταστήσει διεφθαρμένους.
Το δομικό πρόβλημα της Διοίκησης
Η πρακτική αυτή δεν είναι εξαίρεση· είναι ο κανόνας σε όλο το φάσμα της Διοίκησης.
Και εδώ τίθεται το κρίσιμο ερώτημα: υπό το καθεστώς ποινικοποίησης των πολιτικών αποφάσεων, θα τολμήσει στο μέλλον οποιοσδήποτε υπουργός να λάβει παρόμοια απόφαση;
Η απάντηση είναι προφανής: όχι. Το αποτέλεσμα δεν θα είναι η βελτίωση της Διοίκησης, αλλά η απόλυτη παράλυσή της.
Οι Δασικοί Χάρτες – η καθολική θεσμική αδυναμία
Ακόμη χαρακτηριστικότερο είναι το ζήτημα των Δασικών Χαρτών.
Από το 1976, οπότε και αναγνωρίστηκε θεσμικά η ανάγκη καθορισμού χρήσεων γης σε εθνικό επίπεδο, το ελληνικό κράτος αδυνατεί να προσδιορίσει:
– τι χαρακτηρίζεται δάσος,
– ποια είναι η κατανομή των χρήσεων γης,
– και ποια ποσοστά της επικράτειας μπορούν να εξυπηρετήσουν αναγκαίες κρατικές και παραγωγικές λειτουργίες.
Ο λόγος είναι σαφής: κάθε φορά που επιχειρείται ο πολιτικός καθορισμός επιτρεπόμενων χρήσεων, αντιμετωπίζει την έλλειψη περιοχών οι οποίες να μην είναι χαρακτηρισμένες ως δάση – δασικές εκτάσεις, ακόμη και όταν πρόκειται για:
– χορτολιβαδικές,
– βραχώδεις,
– αλπικές εκτάσεις,
οι οποίες, μέσω της δασικής νομοθεσίας, υπάγονται στο ίδιο καθεστώς απαγορεύσεων.
Το αποτέλεσμα είναι ότι:
– άνω του 65% ( υπ. αποφ. ΥΠΕΝ/ΓΔΔΔΠ/61420/ 447-2019 ) – και στην πραγματικότητα άνω του 72% – της επικράτειας, έναντι του 30% σε Αγγλία, Γαλλία, Γερμάνια, τίθεται εκτός αναπτυξιακού σχεδιασμού, ενώ επί του υπολοίπου δεν επιτρέπεται η εγκατάσταση αυτών των λειτουργιών, διότι αποτελούν εκτάσεις γεωργικής γης υψηλής παραγωγικότητας και εκτάσεις πόλεων & οικισμών
– η Ελλάδα να αδυνατεί, επί δεκαετίες, να χωροθετήσει τις στοιχειώδεις λειτουργίες που διαθέτουν όλες οι χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης
– να έχει έλλειμμα οικιστικής γης και συνέπεια τη στεγαστική κρίση.
Παράπλευρη, αλλά εξαιρετικά αποκαλυπτική συνέπεια των ανωτέρω αποτελεί το καθεστώς αδειοδότησης δραστηριοτήτων επί δασών και δασικών εκτάσεων. Σήμερα, επιτρέπεται κατ’ εξαίρεση η εγκατάσταση αποκλειστικά μεγάλων τουριστικών καταλυμάτων, που κατ’ ουσίαν συνεπάγεται ιδιωτική πολεοδόμηση, μέσω διαδικασιών υπό την πλήρη εποπτεία της δασικής διοίκησης.
Η αδειοδότηση αυτή προϋποθέτει σωρευτικά:
1. Αναγνώριση ιδιοκτησίας από τη Δασική Υπηρεσία, κατόπιν εισήγησης του αρμόδιου δασάρχη και υπό την προϋπόθεση ότι ο πολίτης παραιτείται από κάθε αμφισβήτηση του χαρακτηρισμού της έκτασης ως δασικής, ακόμη και ενώπιον της Δικαιοσύνης. Με τον τρόπο αυτό, η Διοίκηση υποκαθιστά τη δικαστική κρίση.
2. Απόφαση του συνόλου της ιεραρχίας των Δασικών Υπηρεσιών ότι η συγκεκριμένη επένδυση ωφελεί εθνικά και τοπικά και ότι δεν υπάρχει εναλλακτική χωροθέτηση με μικρότερη περιβαλλοντική επιβάρυνση. Η κρίση αυτή συνιστά οικονομική σκοπιμότητα και χωροταξική αναγκαιότητας, αρμοδιότητες ξένες προς τον θεσμικό ρόλο της Δασικής Υπηρεσίας.
3. Καθορισμό όρων και περιορισμών δόμησης μέσω της δασικής νομοθεσίας, γεγονός που μετατρέπει τη Δασική Διοίκηση σε de facto χωροταξικό και πολεοδομικό όργανο.
4. Δυνατότητα άρνησης έγκρισης σε κάθε στάδιο της διοικητικής ιεραρχίας, χωρίς υποχρέωση ειδικής αιτιολόγησης και χωρίς προκαθορισμένα κριτήρια. Η διαφορετική διαφωνία, σε κάθε επίπεδο, οδηγεί αυτομάτως σε απόρριψη της αίτησης, χωρίς θεσμικές εγγυήσεις, χωρίς ευθύνη και χωρίς προβλεπόμενες προϋποθέσεις άσκησης της διακριτικής ευχέρειας.
5. Αντίστοιχη απουσία δεσμευτικών κριτηρίων και ευθυνών παρατηρείται και κατά την αναγνώριση της ιδιοκτησίας από τα Υπηρεσιακά Συμβούλια Δασών, γεγονός που ενισχύει τη διοικητική αυθαιρεσία και την ανευθυνότητα.
Έγιναν δηλαδή οι δασολόγοι, ΔΙΚΑΣΤΕΣ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΛΟΙ, ΧΩΡΟΤΑΚΤΕΣ, μέσα από νομοθετικές διατάξεις, τις οποίες οι ίδιοι εισηγούνταν και χωρίς να υφίσταται ούτε ο ελάχιστος νομικός και νομοθετικός έλεγχος!
Στο ίδιο πλαίσιο εντάσσεται και η κατάργηση της ουσιαστικής δικαστικής προστασίας των πολιτών ως προς τον χαρακτηρισμό των εκτάσεων. Οι Επιτροπές Αμφισβητήσεων, που προεδρεύονταν από πρωτοδίκη ή εφέτη, αντικαταστάθηκαν από επιτροπές την πλειοψηφία των οποίων κατέχουν δασολόγοι. Η εξέλιξη αυτή οδήγησε, τελικά, στον χαρακτηρισμό της βλάστησης αποκλειστικά βάσει της διοικητικής κρίσης της Δασικής Υπηρεσίας μέσω των Δασικών Χαρτών.
Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στο ζήτημα των βοσκοτόπων. Οι ιδιωτικοί βοσκότοποι έρχονται σε περίπου 400.000 στρέμματα, έναντι 14.000.000 στρεμμάτων κρατικών βοσκοτόπων, ήτοι ποσοστό περίπου 3% και μόλις 0,4% επί του συνόλου της δασοκάλυψης.
Παρά ταύτα, η ένταξή τους στο καθεστώς της δασικής νομοθεσίας αιτιολογήθηκε με το επιχείρημα της διαφύλαξης της δημόσιας περιουσίας, μέσω του τεκμηρίου κυριότητας του Δημοσίου επί των δασών.
Στην πράξη, όμως, η επιλογή αυτή είχε ως αποτέλεσμα:
– την υπαγωγή των βοσκοτόπων στις αρμοδιότητες της Δασικής Υπηρεσίας,
– τη δημιουργία εκατοντάδων χιλιάδων ενστάσεων (άνω των 400.000) και φυσικά ανάλογων προσφυγών στη Δικαιοσύνη.
– και τη συγκρότηση νέων επιτροπών εξετάσεων, οι οποίες άρχισαν να λειτουργούν ουσιαστικά μετά την αύξηση των αποζημιώσεων των μελών τους και οι οποίες θα χρειαστούν χρόνια για να ολοκληρώσουν τις ενστάσεις και φυσικά περισσότερα χρόνια για να τελεσιδικήσουν οι προσφυγές στη Δικαιοσύνη.
Όλα τα ανωτέρω διαμορφώνονται και θεσμοθετούνται κατόπιν εισηγήσεων της Γενικής Διεύθυνσης Δασών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, οι οποίες δεν υπάγονται στον έλεγχο της Γενικής Διεύθυνσης Νομοθετικού Έργου, αλλά εξετάζονται από το Τεχνικό Συμβούλιο της ίδιας Διεύθυνσης, στο οποίο συμμετέχει ένας μόνο νομικός, που είναι εκπρόσωπος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους στο Υπουργείο, ενώ τα υπόλοιπα μέλη είναι δασολόγοι.
Η πολιτική ευθύνη και το άρθρο 86
Υπό αυτές τις συνθήκες, είναι αδιανόητο να αναμένεται από έναν υπουργό να καθορίσει, με πολιτική απόφαση, ποσοστά χρήσεων γης, επικαλούμενος ευρωπαϊκά δεδομένα, όταν γνωρίζει ότι η απόφαση αυτή μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο ποινικής δίωξης.
Η ποινικοποίηση της πολιτικής απόφασης δεν οδηγεί σε διαφάνεια, αλλά σε θεσμική δειλία.
Ο Κωνσταντίνος Καραμανλής είχε διατυπώσει με σαφήνεια τη θεμελιώδη αρχή της δημοκρατίας:
«Έναν πολιτικό δεν τον πας στο δικαστήριο, τον στέλνεις στον λαό».
Η αρχή αυτή δεν αφορά μόνο τον πρωθυπουργό, αλλά κάθε πολιτική πράξη που εντάσσεται στον πυρήνα της διακυβέρνησης.
